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行业协会参与现代职业教育治理的合理性探析

发布时间:2016-09-28 10:58:56

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【摘要】现代社会的合理性意指价值合理性与工具合理性的统一。从主体合理性、目的合理性、形式合理性以及结果合理性等方面审视行业协会参与现代职业教育治理的行为或活动发现：行业协会是基于契约形成的经济社会组织，处于国家、市场与社会的边缘；行业协会参与治理的宗旨与使命是推进职业教育现代化；参与治理是行使社会权力的行为，目的是促成民主、公平与效率价值目标的达成。

　　【关键词】行业协会现代职业教育治理合理性

　　标题注释：本文系国家社会科学基金2014年度教育学一般课题“高等院校转型实践中的章程变革研究”(BJA140061)的研究成果

　　2014年教育工作会议提出“现代职业教育治理体系与治理能力现代化”的综合改革目标，标志着我国职业教育的发展转向——从外延式规模扩张走向内涵式质量提升，开启中国职业教育发展“新常态”。何谓“现代职业教育治理体系与治理能力现代化”？究其本质，是建立科学、合理的职业教育治理结构，从而增强职业教育治理功能，达成“合格的准职业人、负责任的社会公民以及个人完满发展”的综合性教育终极目标。目前学界普遍认可，行业协会是职业教育治理结构中的重要元素，但行业协会参与现代职业教育治理的合理性问题，尚未有系统论述。本文意在对此问题展开学理分析，这既是职业教育研究必须追问的理论问题，也是影响职业教育改革成效的关键所在。

　　何谓“合理性”？作为西方哲学领域中的核心范畴与基本问题，“合理性”(rationality)与“理性”(ration)紧密关联。“理性”在本体论意义上指事物客观存在的普遍规律、本质与精神；在认识论意义上指认识规律、自主安排活动的能力。当理性被充分肯定、推崇而作为价值追求目标及事物评价标准时，“合理性”概念得以产生，并在20世纪获得广泛流行。这意味着从哲学的“理性”范式向社会科学的“合理性”范式的转向[1]。合理性指人的行为或活动是合乎理性的，符合事物的本性与规律。马克斯·韦伯将其划分为两种类型：实质合理性(substantive rationality)，也称价值合理性，纯粹从效果最大化角度出发，追求功利性动机，借助理性达到自己需要的预期目的：形式合理性(formal rationality)，也称工具合理性，是指目的与手段的合理性，而不问结果如何。工具合理性是价值合理性的前提，价值合理性比工具合理性更为本质，二者统一是取得合目的、合规律的社会实践活动成功的必要元素。因此，分析行业协会参与现代职业教育治理(以下简称为行业协会参与治理)行为的合理性，需要借助多重逻辑分析路径。首先，从本体论视角判断行业协会本身是否具有理性特质，是否具有理性行事的能力，这构成合理性分析的逻辑起点。其次，从认识论视角考察行业协会参与治理行为是否具有合理性，包括目的合理性、手段或程序上的合理性以及结果的合理性三个环节，这些构成了合理性的实质内涵。因此，本文将从行业协会主体、行业协会参与治理的目的、手段以及结果四个方面分析其是否有合理性，是否体现了实质合理性与形式合理性的统一。

　　一、主体合理性：行业协会的概念界定及其社会角色定位

　　理性是人的本质规定性之一，人是理性得以存在的物质载体。唯有理性“人”①才有可能在行动领域中理性行事，因此，行业协会参与治理是否具有合理性首先取决于行业协会是否是理性组织，是否具有理性行事的能力。

　　1.行业协会的定义。国内外学术界对于“行业协会”尚未形成统一定义。作为最初产生于经济领域的组织形式，经济学界对行业协会做出界定：为达到共同目标或促进共同利益而自愿组织起来的同行或商人的团体(美国、日本)[2]；独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利组织(英国)[3]。也有管理学与法学视角的理解，如行业协会是具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织，是一种经济治理机制的行业组织[4]；是同一行业的商事主体为增进共同利益、维护合法权益而自愿组成的非营利性社会团体法人[5]。

　　上述定义基本指出概念构成的核心要素：事物的指称词及其之间关系，但没有厘清概念的边界，进而影响概念本质属性发掘；只揭示出概念的某一方面，没有给出完整界定。本文将行业协会定义为：成熟市场经济国家普遍存在的一种促进经济领域各类互益性活动并提供相应公共服务的非营利性社会经济组织形式；是维护或联结行业内成员之间，以及行业与政府、社会之间关系的一种社会秩序；是嵌入社会内部，并与其他利益相关者发生关联的一种治理机制。

　　2.行业协会的社会角色：基于契约形成的社会经济组织。无论是早期封建行会，还是17世纪资本主义发展影响下的近代行业协会，再到20世纪初以来市场经济成熟模式下的现代行业协会，共同特征是基于契约而形成的非营利社会经济组织。再结合上述行业协会的界定，可以看出行业协会处于国家、市场与社会的边缘。

　　从行业协会的性质视角来看，萨拉蒙(L S Salamon)、王名等社会组织研究者普遍认为行业协会具有非营利性、互益性、公益性与自治性等特征。一是在国家与社会关系中，行业协会属于公民社会的一部分。行业协会不同于国家的暴力工具身份，是基于成员企业自愿达成的契约而构建的，并在法律框架下追求自身利益而不受外在干预；不属于政府机关或者其附属机构，也不会采用政府的行政式、官僚式管理与运作机制；行业协会不同于市场组织，其管理、运作不以营利为目的，也不从事以营利为目的的经营活动。二是在社会与市场关系中，行业协会与市场领域密不可分，具有明显的市场性。可以从市场、市场机制、经济利益三方面加以理解：①市场限定了行业协会的组织边界，行业协会活动发生在市场范围；行业协会产生于市场萌芽之初，并随着市场经济的繁荣与成熟而不断发展、完善，离开了市场就失去其生存土壤。②行业协会采用市场这只“看不见的手”进行资源配置，克服了计划手段的弊端，提高资源的使用效率。③行业协会作为一种契约履约机制而生成，产生目的在于通过企业成员间的彼此联合，保障其会员的利益特别是经济利益；离开了经济利益的追寻，行业协会存在价值将荡然无存。由此可见，行业协会成为企业在社会领域的延伸，既不像企业那样谋取自身利益，也不是为整个社会谋取福利，而是为特定群体服务，最终目的是实现行业协会内部成员的共同利益。基于互益性的外部溢出效应，行业协会在客观上起到了谋求公民社会利益、维护社会公序的公益性目的，即公益性。

　　从治理视角来看，行业协会是克服政府失灵与市场失灵的有效组织形式，是联接国家、市场、社会的一种治理机制。在亚当·斯密的自由主义经济理论影响下，西方政府奉行“管的最少的政府就是最好的政府”原则，担当守夜人角色，市场机制发挥资源配置的主要作用。但是20世纪30年代的世界经济危机暴露了市场调节的局限性：市场机制无法将社会资源予以有效配置，或是市场无法解决效率以外的非经济目标。这为政府干预经济和社会公共事务提供了空间。受凯恩斯主义影响，各国政府采用扩张性经济政策干预市场，通过增加需求促进经济增长。但是，在促进经济恢复与增长的同时，政府职能无限扩张、对社会事务大包大揽、官僚体制盛行，也导致国家出现财政危机、管理效率低下；制定政策、参与管理的政府官员出于“经济人”的自利本性，产生寻租、腐败等有损公平竞争的现象，这些引发了政府管理危机以及民众的不信任，即为政府失灵。为此，20世纪70年代以来的新公共管理理论主张政府实行管理机构改革，削减政府职能，将企业家精神与市场机制引入公共事务管理，但是忽视了公共部门与私人部门管理的差别，再次引发失灵。面对市场失灵与政府失灵的反复交织出现，“愈来愈多的人热衷于以治理机制”对付公共事务管理中“市场或国家政府协调的失败”[6]。行业协会成为解决失灵问题的有效形式与治理机制，在谋求行业利益的同时，承担规制市场、弥补政府功能不足和追求社会福利的责任。

　　二、目的合理性：行业协会参与治理的目的是推进职业教育现代化

　　目的合理性是合理性内涵结构的核心，决定着其他合理性因素。有什么样的目的，便要求什么样的活动能力和手段；目的不合理，能力和手段再“合理”也不可能产生合理的活动结果。行业协会参与治理的宗旨与使命是为了推进职业教育现代化。

　　1.职业教育的现代化转向。现代化是一个动态过程，标志着从传统到现代的转变，职业教育现代化的价值评判标准是两个成功转向。一是由计划导向的供给型教育转向需求导向的服务型教育。现代职业教育与工业社会进程密切相关，社会产业结构深刻变化，各产业间界限日益模糊，生产或服务过程呈现高度分化与综合趋势，个性化需求和私人定制增加并成为潮流。基于政府计划或规划主导的供给型教育或培训模式，已经无法提供满足市场需求的技术技能型人才，因此，政府无法独揽高素质劳动者和现代技术技能人才培养的可持续职业发展责任，在市场决定现代职业教育资源配置的条件下，现代职业教育应该由计划导向的供给型转向需求导向的服务型教育。二是从准、非公共教育转向公共福利教育。当职业教育成为人力资源培养的重要手段，影响国家经济乃至社会发展时，国家的职业教育责任意识增强，承担劳动力生产与再生产责任；政府通过购买教育和培训的方式提升全体劳动者就业能力，尤其是要补偿劳动力市场就业中弱势群体的再就业机会成本。现代职业教育从准、非公共品成为面向人人的公共物品，成为惠及所有国民的社会福祉。

　　2.行业协会参与治理是一种基于社会责任意识的“正和博弈”行为。行业协会参与治理为社会责任意识所驱使。社会责任是“组织通过透明和合乎道德的行为，为其决策和活动对社会和环境的影响所承担的责任”(国际标准化组织，ISO26000，2010)[7]。这些行为致力于组织及社会的可持续发展，谋得包括教育在内的社会福祉。自20世纪初广泛传播以来，社会责任已融入到日常生活与组织的商业运作中。从行业协会视角看，现代社会中环境恶化、贫富加剧、人口红利优势逐渐消减，现代行业协会除了承担促进行业经济发展、维护行业秩序的传统职责外，还应承担维持可持续发展的社会责任。职业教育作为与各产业经济联系密切、提供人力资本的教育类型，成为行业协会关注并介入的社会领域之一。从企业视角看，企业生存与发展的基础是技术技能人才，所有企业都有人力资本需求；同时企业深度参与职业教育，对单个企业而言，所需成本过高，众多中小企业难以独立承担，而且企业搭便车行为普遍存在。因此，同行业企业倾向于通过协议、契约将其承担的社会责任转移给行业协会。行业协会参与职业教育治理因此而成为一种“相容性集体物品”。在行业协会这样的“利益相容集团”中，成员企业间的利益是相互包容的，更有可能实现集体共同利益，因而构成一种“正和博弈”。

需求导向的服务型职业教育要满足劳动力市场的“需求”，并“服务”于雇主，因此，职业教育中市场领域的深度参与成为必需。行业协会作为会员企业的集体利益表达平台与表达机制，拥有两方面优势，既像企业一样遵循市场运行机制，同时，还可以整合社会资源，弥补市场对配置资源的不足，提供基于市场的劳动力预测、行业标准与岗位标准、职业能力等信息服务，指导职业学校的招生规模、专业设置、课程安排等具体教学、培训活动及其开展第三方评价，从而提供符合市场需求的、动态的职业教育服务。另一方面，帕特南认为社会资本能够通过促进合作行为来提高社会效率。行业协会基于企业成员间达成的一系列合约安排，凭借其较为广泛的社会资本，提供成员私人产品、俱乐部产品以及个体企业无法生产而又需要的公共物品；能够以较低成本获得较高收益，提高有限教育资源的生产效率，为全体劳动者提供有助于提升其生活质量的专业教育和培训，从而使职业教育成为政府提供的面向人人的公共福利。

三、手段合理性：行业协会参与治理是行使社会权力

　　作为工具合理性内涵之一，手段或路径的合理性是目的合理性达成与结果合理性实现的保障条件。行业协会参与治理从本质上讲是基于社会责任理念的一系列行使社会权力的行为，这种社会权力来源于企业赋权与政府让权。

　　1.行业协会的参与治理权是一种社会权力。借用布迪厄的场域理论，职业教育治理共同体好比一个由不同利益相关主体间存在的客观关系“构型”(on figuration)，行业协会是其中具有极大影响力的一个社会组织；治理共同体是各种权力构成的场域，依照拥有资本的类型不同，可分为国家权力、社会权力与私人权利。行业协会的参与治理权是行使自治权的一种具体表现。自治权作为市场经济一种全新的权力安排，不同于传统的国家公权和私权，是一种社会权力，是公权与私权的融合物。

　　从自治权起源来看，一方面，源于国家法律的原则性规定，各国宪法及法律均规定公民具有自由结社的权利，这构成行业协会自治权存在的合法性基础和法律保障；另一方面，源于成员间以及成员与协会间的具体约定，行业协会因成员间自愿达成的契约建立，是组织成员在平等协商基础上赋予协会契约授权并自愿接受其自律管理，并不需要政府批准或授权。行业协会在从事各种活动时谋求该组织体内成员的共同利益，表现为互益性追求。

　　从自治权的行使来看，对于整个社会来说，行业协会是社会组织，并不具有公共权威或者国家权力；对于协会成员及行业来说，行业协会具有管理和惩罚的权力，是行业及成员必须遵从的，具有明显的支配性和强制性。所以，这种权力更应该被理解为是不同于公权力和私权利的社会权力。

　　从权力行使的目的来看，行业协会介入的是企业生产领域，促进利益最大化成为企业经济责任在行业协会的延伸；同时行业协会介入事关整个行业利益与社会利益、社会与公共事务等方面。行业协会代表企业行使社会权力，避免政府与私权发生直接碰撞，从而利于和谐社会的构建。

　　2.行业协会行使社会权力的方式。社会权力是社会组织基于其拥有的资源对国家和社会产生的影响力与支配力，行业协会参与治理的社会权力来源于三种渠道：契约、法律和行政授权。行业协会本质是企业间的“契约式联结”，企业通过“契约”将自身无法完成或者完成成本过高的部分职责以章程、协议等形式赋予或者转移给行业协会代为行使，并缴纳会费予以成本补偿。行业协会行为涉及社会公共、公益事业及管理，其权力也会在宪法、相关法律中被法律赋予和认可；受新公共管理理论影响，国家还采用行政委托、代理等形式下放职业教育的具体管理职能。

　　行业协会的职业教育参与治理权可以归纳为两种形式。一种是政府让渡给行业协会的管理权力，如政府委托承担的行业标准制定、行业资格审查等管理性事务，依据法律法规等参与职业教育政策制定、教学质量评价等；另一种是企业转让的权力，如劳动力需求预测、行业标准与岗位标准制定、劳动力资格准入等。当然正如前所述，行业协会承担的社会权力是公权与私权的融合物，行业协会承担的政府转让权力与企业赋予权力在某种程度上具有重合性。行业协会通过管理、服务、协调三种功能执行被赋予的权力。管理功能是行业协会功能对国家权力的重要补充，促使了社会资源配置方式由传统的市场或国家单极治理模式转向“国家—社会—市场”三元协同治理模式，降低资源配置的政府成本，优化国家治理经济的手段。服务与协调功能是行业协会实现其群体利益的自我管理与服务。行业协会主要开展企业所需人才的数量、质量、规格等相关信息的搜集、筛选与整理，提供标准制定、质量监控等服务，协调企业间、企业与行业协会参与职业教育治理以及校企合作等具体行为。

　　四、结果合理性：行业协会参与治理促成民主、公平与效率价值目标的达成

　　民主、公平与效率孰重孰轻、抑或并重始终是教育学界争论的焦点，也是教育实践中的平衡难点，行业协会参与治理有助于上述价值目标在职业教育领域的整体达成。

　　1.民主是现代职业教育的立足点。20世纪60年代以来职业教育民主化成为一种思潮。行业协会参与治理的民主化形态，即民主性，体现在参与主体、教育过程与教育结果等方面。一是，行业协会是基于企业形成的契约联结，与政府、企业、学校等主体结成职业教育治理共同体，共商职业教育改革发展大计。尽管每个主体承担的功能有所不同，但是他们之间不是传统的官僚层级式，而是一种平等、合作、民主、协商的关系。二是，现代职业教育治理是民主协商的过程，传统的教育教学和管理权力集中的现象被改变，职业教育利益共同体间通过平等对话达成反映利益契合的公共理性，其关键是保证过程的公平与正义。三是，据统计，我国中小型企业占企业总数99％以上，这些企业致力于扩大规模、追逐经济利益，个体企业无力承担所需人才的培养成本与风险。行业协会参与治理可以解决上述问题，确保职业教育成果惠及每个企业。

　　2.教育公平是现代职业教育的核心与终极目标。“知识权力”社会中，人力资本存量决定人的发展以及在社会中的地位，因此，随着教育经济价值的日益凸显，教育公平成为维系社会公平与和谐的蓄水池。目前职业教育的受众人群主要是学业、家庭、经济等多种原因造成的处境不利群体，公平承载了更多教育使命。此外，较之普通教育而言，职业教育在享受教育资源上存在明显的短缺、分配不公的现象，如有研究表明，隶属省部级高职院校生均教育经费是同一隶属关系的本科院校生均教育经费的1/2，市属高职院校的生均教育经费的拨款标准更低。在这种双重“公平”压力下，行业协会参与治理的意义尤为重要。一是制定行业规范、社会责任标准，管理、规范企业成员参与职业教育的行为，这既是为了培养合格劳动力以满足企业经济利益，也是出于承担社会责任的考虑，教育的外部溢出性会使群体受益。二是行业协会可以代表企业发出集体利益表达，通过参政议政、影响政策等手段，争取较为充足的教育财政投入、政策优惠、法律支持等，维护源于人力资本的行业经济利益。

　　3.效率是现代职业教育的出发点与归宿。教育效率是经济学效率原则在教育领域的应用，主要指教育资源的有效配置与使用。当前职业教育领域主要存在两个层次的教育效率，一是办学效率，指职业院校教育投入与产出的比例关系；二是教育资源配置效率，指资源投入职业教育领域的节约和浪费程度[8]，具体地说，是教育资源在各级各类职业院校间以及院校的专业设置间的配置。行业协会参与治理有助于提高上述教育效率，一方面可以提高职业院校的办学效率。行业协会可以整合社会资源，使有限的教育投入得到更好的教育产出，实现经济学上的帕累托最优；另一方面可以提高职教资源的配置效率，通过劳动力市场预测、行业标准与岗位能力制定等信息与技术服务，使得职教资源在各级各类职业院校之间、不同专业设置之间得到优化配置，与社会需求保持动态均衡，提高整体教育投资效益。

　　上述行业协会参与职业教育治理的合理性分析是理想层面的应然探讨。中国语境下的大多数行业协会是由政府机构改革中经济管理部门转型而来，相比于西方行业协会，存在自治性不强、市场性受限、公益性缺失等先天不足。那么其参与现代职业教育治理的困境何在？改进策略如何？这些将成为应然探讨之后不得不追问的实然问题。

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