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深化综合改革，坚持依法治教，提高教育质量

发布时间:2016-09-26 11:52:22

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　【摘要】“十二五”期间我国教育事业发展成就显著，整体水平大幅提升；同时，教育主要矛盾转化，深层次问题凸显。面向未来，要优化教育资源配置，提高教育教学质量，推进教育内涵发展；加强顶层设计，深化教育领域综合改革，推进教育协调发展；坚持依法治教，构建现代教育治理体系和现代学校制度，推进教育可持续发展；优化教育改革环境，形成改革共识与合力，推进教育和谐发展。

　　【关键词】教育发展内涵建设综合改革依法治教教育质量

　　标题注释：本文系国家自然科学基金重点项目“中国教育资源配置理论与重大现实问题研究”(项目编号：71133002)的研究成果。

　　进入21世纪以来，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)实施5年以来，我国教育改革与发展成效显著。免费义务教育全面实施，学前教育和高中阶段教育加快普及，职业教育大力发展，高等教育进入大众化阶段；与此同时，教育主要矛盾转化，深层次问题凸显，教育改革发展面临诸多新的挑战。总结成绩、增强自信心，厘清问题、增强紧迫感，精准施策、多样化实践探索，促进教育质量提升，是笔者撰写此文的主旨。

　　一、教育改革发展成就显著

　　教育涉及亿万学生和千家万户，与经济社会发展密切相关。《教育规划纲要》实施5年以来我国教育改革发展的成就，可以从学生、教师、社会和国际化等四个不同的视角进行观测和评价。①

　　(一)学生发展的视角

　　关爱学生，尊重学生选择权，促进学生全面发展，已经成为教育公共政策的重要价值取向。

　　一是学生心理健康和体魄强健进一步得到重视。国家实施了集中连片特困地区义务教育学生营养改善计划，每年惠及三千多万农村学生；新一轮基础教育课程改革在总课时减少的情况下，增加了体育课课时，严禁任何学校以任何理由占用，保证学生每天锻炼1小时。

　　二是减轻学生过重课业负担扎实推进。组织开展义务教育学校“减负万里行”和“身边的好学校”等活动，从更新教育观念、加强招生管理、规范教育教学、完善考评体系、保证学生休息时间等多方面入手，减轻中小学生不合理课业负担；已有10多个省份建立学生课业负担定期监测制度，小学生减负成效初显。

　　三是学生选择机会不断增加。上海、浙江开展高考综合改革试点，探索分类考试、一年两考、自选三科、注册入学等，将统考成绩、普通高中学业水平考试成绩、学生综合素质评价结果作为招生录取的基本依据和重要参考，可望增加学生的选择权和学校的自主权。

　　四是弱势群体得到越来越多关注。首次在高考中为盲人考生专门研制试卷，首次在硕士研究生招生考试中实行残疾学生单考单招，首次专门设立残疾人中医专业硕士学位；建立健全覆盖学前教育到研究生教育的家庭经济困难学生资助政策体系，确保学生不因家庭经济困难而失学辍学；不断扩大面向农村贫困地区定向招生规模，近年来农村学生上重点大学的机会明显增多。

　　(二)教师发展的视角

　　教师工作突破了一系列制度“瓶颈”，推动了教育内涵式发展和人才培养质量提升。

　　一是教师管理制度不断完善。出台了统一城乡中小学教职工编制标准的文件，对规模较小的村小和教学点予以倾斜，使得长期以来城乡教师编制倒挂这一老大难问题在制度上得以突破；严格教师资格准入，在15个省份开展中小学教师资格考试和定期注册改革试点。

　　二是教师职业发展空间不断拓展。全面推进中小学教师职称制度改革，实行统一的中小学教师职称制度，在中小学设置正高级岗位；进一步完善教师培训制度，全面实施中小学、幼儿园教师国家级培训计划，5年培训教师700多万人次。

　　三是教师队伍整体素质不断提升。围绕完善教师职业道德规范和建立师德建设长效机制等，出台了一系列制度文件，划出中小学教师10种师德禁止行为和高校师德7条红线，师德建设进入制度化、规范化和法治化轨道；出台幼儿园、小学、中学、中等职业学校、特殊教育教师专业标准和校长(园长)专业标准，进一步明确校长和教师的素质要求。

　　四是乡村教师队伍建设得到加强。国务院出台“乡村教师支持计划”，对补充乡村教师、提高乡村教师待遇水平、改善乡村教师生活条件、增强乡村教师职业吸引力等做出系统部署，乡村教师在国家教育事业中的重要性进一步强化，政府、企业和热心人士共同推进乡村教师队伍建设的合力加快形成。对集中连片特困地区村小和教学点乡村教师给予生活补助，对在乡村长期从教的教师给予奖励，为乡村教师建设周转宿舍，实行城乡义务教育教师交流轮岗等一系列举措出台，长期以来乡村教师“下不去、留不住、教不好”的局面正在扭转。

　　(三)社会发展的视角

　　经济社会发展的现实需求已成为教育改革发展的重要参照，教育在促进经济结构调整和转型升级中的重要作用进一步发挥。

　　一是人才培养与经济社会发展结合更加紧密。教育部门与行业部门加强合作，实施系列卓越人才教育培养计划，探索工程、医学、农林、法学、新闻传播等领域人才培养新机制。主动对接需求，加快培养服务外包、信息安全、集成电路、非通用语种等领域紧缺人才；全面部署高校创新创业教育，加强实践教学，大力培养富有创新精神、勇于投身实践的创新创业人才。

　　二是学科专业建设与行业企业需求更加匹配。主动对接劳动力市场需求，优化中高职专业设置，中职专业大类由13个增至19个，专业数由270个增至321个，高职新增设3 504个与现代产业紧密联系的专业点。

三是职业教育与产业布局更加协调。高职院校布局向中小城市延伸，全国1 186所高职院校中，设在地级市及以下地区的超过630所，150多所设在工业园区、开发区和科技园区，进一步契合了区域经济发展需求。

(四)国际化的视角

　　顺应教育国际化的潮流，教育对外开放积极稳妥推进，师生资源和教学资源流动加速，我国教育的国际竞争力不断增强，国际影响力显著提升。

　　一是引进了一批高质量境外优质教育资源。新设上海纽约大学、昆山杜克大学等4所中外合作大学，新增600多个本科及以上层次中外合作办学项目和机构，高质量中外合作办学资源持续增多，在满足选择性教育需求方面发挥了越来越重要的作用，为我国教育不断注入新的活力。

　　二是“走出去”的步伐明显加快。已有厦门大学马来西亚分校、老挝苏州大学等4所高等教育机构和一些项目在境外落地。在全世界130多个国家设立470多所孔子学院和近900个孔子课堂，越来越多的国家开设汉语课程或汉语专业，国外学习汉语人数达1亿人次。

　　三是双向留学发展迅速。围绕服务国家战略，完善出国留学的选拔机制和自费出国留学的资助制度，先后推出了“国家留学基金委优秀本科生国际交流项目”、“国家建设高水平大学公派研究生项目”等出国留学项目，大力培养国家紧缺人才；实施“留学中国计划”，来华留学发展迅速，来华留学学生总数、生源国家数、接收留学生单位数及中国政府奖学金学生数等指标均创新高，越来越多国际学生选择来中国留学。

　　以上几个维度，尽管尚不能囊括5年来我国教育事业发展成就的全貌，但反映出我国教育改革发展在理念、目标、重点、方式等方面发生的巨大变化。

　　总体上来看，5年来特别是党的十八大以来，我国各级各类教育发展势头良好，人民群众的基本教育需求得到了较好的满足，为经济社会发展提供了强有力的人力资源保障和智力支持，我国正加快从教育大国向教育强国迈进。

　　二、教育改革发展任重道远

　　在肯定成绩的同时也要看到，当前和今后一个时期，人民群众对优质教育资源的选择性需求越来越旺盛，经济结构调整和转型升级对人力资源的需求越来越多样，日趋激烈的国际竞争对提升教育质量的要求越来越迫切，我国教育改革发展任务依然繁重，迈向教育强国和人力资源强国任重道远。当前，我国教育发展呈现出如下问题和特点。

　　(一)教育主要矛盾转化，质量公平问题凸显

　　上好学校难、优质教育资源短缺已成当前我国教育发展的主要矛盾，教育公平和人才培养质量问题凸显，并引起社会广泛关注。[1]中小学教育还没有完全走出“应试”的怪圈，距实现让孩子们健康快乐成长的愿景还有不小差距；高校人才培养还不能完全适应经济社会发展的需求，学科专业结构还需调整优化，应用技术型人才和拔尖创新人才培养还比较乏力；教育观念仍然比较落后，对于教育外部环境发生的变化不够敏感，不少学校仍习惯于沿袭传统的课堂教学模式，教育方式和管理模式还不能很好地适应互联网技术发展的新趋势；区域、城乡、校际办学条件和办学水平差距仍然较大，在中西部农村仍有不少学校基本的校舍安全难以保障，教学仪器设备严重短缺；教育布局结构仍需进一步调整优化，弱势群体入学机会，尤其是享受优质教育资源的机会还有待增加，新型城镇化和城乡发展一体化带来的人口流动以及生育政策调整导致的生源数量增加，将对教育资源配置和学校布局带来新的影响；办学体制仍然比较僵化，教育体制改革尚需深化，虽然实现了财政性教育经费支出占GDP比例4%的目标，但非财政性教育经费所占比例下降，鼓励社会力量参与举办教育的政策环境亟待完善。

　　(二)利益群体增加，价值取向多样

　　随着教育普及程度的提高和教育体制改革的深化，教育利益相关者增加，不同的利益群体强烈表达自身的利益诉求，体现出的价值取向呈现多样化趋势，有的甚至相互矛盾和冲突，教育决策和改革举措出台的过程往往成为利益博弈的过程。现行高考招生制度为维护教育公平和社会公正做出了历史性贡献，由于不能完全适应当前经济社会发展和教育改革的现实需求，且其公平性遭遇新挑战，要求改革的呼声日趋强烈。由于涉及千家万户和不同群体的切身利益，在分类考试、一年多考、自主招生、规范高考加分、综合评价和多元录取等改革方案的调研过程中，利益冲突激烈，观点众说纷纭。这一方面增强了改革高考招生制度的驱动力，另一方面也增加了改革的复杂性和艰巨性。[2]

　　(三)内部外部关联紧密，发展环境更加复杂

　　教育与经济社会联系更加紧密，内部和外部发展环境更加复杂，教育改革和学校发展必须应对多元化的目标诉求，一项教育发展政策或改革举措的出台，往往涉及学前教育、基础教育、高等教育、职业教育等相关教育领域的改革，并且受政治、经济、文化等教育外部制度、政策和舆论环境的影响和制约，教育政策的制定和改革举措的实施实际上已经远远超出了教育自身的范畴。培养创新型人才既需要高校改革人才培养模式，提高教育教学质量；亦需要中小学校和学前教育发挥启蒙性和基础性作用，从小培养孩子们的学习兴趣和学习习惯，保护他们的好奇心和求知欲，养成他们的综合素质和创新意识；还需要用人单位和社会营造创新人才脱颖而出的环境和氛围。2015年，有28个省份实施了“异地高考”政策，约8万随迁子女在其父母务工所在地参加了高考，但社会上不同意见依然不断，尤其是针对“北上广”的方案。究其原因，除了不同利益群体的多元利益诉求发生冲突，在政策制定时必须有所取舍和妥协之外，亦与社会管理改革不配套，尤其是户籍管理制度改革滞后有关。[3]

　　(四)学校主体地位增强，内涵发展任务艰巨

随着教育结构的调整和教育治理体系的改革，学校办学主体地位不断增强，教育治理能力亟待提高，现代学校制度建设任务艰巨，内涵发展任务十分繁重。近年来，政府围绕转变职能、简政放权出台了一系列教育改革的政策文件。[4]比如，推进学校章程制定，建设现代学校制度，构建学校面向社会依法自主办学、自主发展、自我约束的制度保障框架。在高等教育领域，从2016年起取消国家统一印制学位证书，改由高校自行设计、自行印制，使学位文凭回归学校本位；上海、浙江率先进行高考综合改革试点，取消本科招生录取批次，实行大平行志愿投档；取消大学研究生院的行政审批，由高校自行设置，使其回归学校二级职能部门的本位；增加国家教育专项经费申请的开放度，打破高校固化身份壁垒，鼓励公平竞争；改革博士、硕士学位授权审核制度，增强地方统筹权，扩大高校自主权。显然，这些政策的设计目标均指向扩大学校办学自主权，强化学校办学主体地位，引导学校提高办学水平，改善社会声誉。必须指出的是，提高质量、拓展优质教育资源需要遵循教育规律，优良教师队伍、办学传统、学习文化和校风学风的形成必须长期积累、厚积薄发，不可能一蹴而就，也不可能用钱堆砌，而这又与社会公众对于优质教育的急迫期盼形成了强烈反差。

　(五)依法治教有待加强，诚信体系尚需健全

　　与教育体制改革的目标相比，教育行政管理体制仍然存在着许多不相适应的方面，依法治教在实施层面尚未全面落实。[5]一方面，中央与地方教育事权、财权的关系没有完全理顺，学校自主办学的地位没有落实到位，违背教育规律的现象在一些地区和学校时有发生，如何建立一整套行之有效的监督和制约机制仍须不断探索完善。另一方面，社会诚信体系尚不健全，违背教育公平乃至教育腐败的现象时有发生，教育政策和改革举措的出台往往会受到社会公信力的质疑，教育改革环境和氛围不够优化。高校自行印制学位证书、高中学生综合素质评价档案作为高校录取的重要参考、高校多元录取和“自主招生”等改革措施，从政策设计初衷而言，是为了扩大学校办学自主权，符合教育改革走向和国际教育发展趋势。但在相关政策制定和实施之初，仍遭到了一部分人的质疑，担心“暗箱操作”、违背教育公平者有之，担心以权谋私、诱发教育腐败者亦有之，从而增加了教育政策实施的难度。

　　综上所述，教育主要矛盾的转化和发展方式的转变、教育内部和外部发展环境的变化、教育诸影响因素之间的相互作用和相互制约以及不同教育利益相关者的利益博弈，使得学校内涵建设任务更加繁重，教育决策的难度明显增加，教育政策的出台和教育改革实践的推进更为艰难，教育改革已步入“深水区”，教育发展已进入以提高质量和优化结构为核心的内涵发展新阶段。

　　三、教育改革发展的对策建议

　　贯彻落实党的十八届三中、四中和五中全会精神，加强系统研究和顶层设计，深化教育领域综合改革；坚持依法治教、依法治校，构建现代教育治理体系和现代学校制度；提高教学水平和创新能力、不断提升教育质量，是推进学校内涵建设的必然选择。政府和学校要把握经济社会和教育发展的大趋势，遵循教育发展规律和人才成长规律，树立先进的教育观和教育价值观、富有时代特色的人才观和多样化的质量观、现代的教学观和科学的发展观，抓住国家、地方和学校制定“十三五”教育规划的契机，科学谋划我国今后一个时期的教育改革与发展。为此，笔者提出如下政策和对策建议。

　　(一)优化资源配置，保证投入、扩大供给，推进教育内涵发展

　　在继续强化政府教育责任的同时，创新教育公共服务供给方式，拓宽教育资源渠道，扩大教育有效供给，提高资源配置效率，更好地满足多样化教育需求。一是巩固4%成果。加强制度保障和政府责任，巩固“十二五”期间国家财政性教育支出占GDP的比重达到4%的成果，确保“十三五”期间经济新常态下4%足额到位。二是补齐教育投入“短板”。制定学前教育和高中阶段教育的生均拨款标准，进一步落实职业教育、高等教育的生均拨款标准足额到位，实现所有学段的教育经费保障机制和生均财政拨款标准全覆盖，逐步提高义务教育生均办公经费标准和高等教育生均拨款标准。三是拓宽教育资源渠道。制定和完善相关政策，抓住修订《民办教育促进法》契机，进一步鼓励民间资金进入教育领域，吸引境外优质教育资源进入国内教育市场。四是提高教育资源配置效率。调整和完善专项教育经费分配政策和机制，提高教育资源配置的公正性和透明性，增强学校绩效评价的科学性和导向性，引导学校科学定位、公平竞争、多样化发展，把主要精力放到内涵发展、特色发展和提高教育教学质量上。

　　(二)加强顶层设计，分类指导、精准施策，推进教育协调发展

　　加强系统研究和统筹谋划，针对各地各校发展不平衡的现实，以及社会公众的差异化教育需求，加强教育供给侧改革，通过分类管理、分类指导，增强教育政策措施的针对性和精准性。

　　一是注重优化结构。进一步调整和优化教育区域布局结构、学科专业结构、师资队伍结构和人才培养结构，构建多样化的人才培养模式和体系，全面助推经济转型升级发展。

　　二是加强统筹规划。推进学前教育扩大规模与提高保教质量并重发展，推进义务教育优质均衡发展和高中阶段教育多样化发展；理顺高等教育体系与职业教育体系关系，推进高等教育与职业教育协调发展；探索学分认定标准、互认机制和“学分银行”建设，推进学历教育与非学历教育协调发展，不断提高人力资源开发水平。

　　三是跟踪科技发展。推进基于互联网的教学(“慕课”、“翻转课堂”、“微课程”等)与线下教学、学校教育的有机融合，扩大优质教学资源覆盖面，创新教学和学习方式，改善学习效果和学习效率，加速构建学习型社会，依托教育信息化实现教育现代化。

　　四是推进教育国际化。在支持我国学生和教师“走出去”的同时，吸引更多的外国学生和学者来中国留学和任教；在借鉴国外先进教育理念和探索国际经验本土化实践的同时，积极推进中国优质教育教学资源的国际拓展。

　　(三)深化综合改革，聚焦问题、突出重点，推进教育质量提升

　　针对不同层次和类型教育的现实问题，加强科学民主决策，集中力量解决制约教育现代化的“瓶颈”问题，在构建基本教育公共服务网络、调整优化教育结构、加强教师队伍建设等方面取得新突破。

　　一是加强规划，进一步提高教师的教学能力和水平。认真总结“十二五”期间教师培训的经验，结合教育改革和经济社会、科技发展的新趋势，加强科学规划，增强幼儿园和中小学教师政府培训的针对性和实效性，提高高校教师校本培训的规范性和前瞻性。

二是面向重大现实问题，加强教育研究。重视教育改革的系统研究和顶层设计，提高教改立项的系统性和项目实施的协调性，及时总结改革经验和成功案例，引导教育内部各个领域和各级各类学校之间加强系统规划与协同改革；教育科研工作者要结合教育发展的重大现实问题和实践诉求开展研究，将理论思辨、实证研究与量化分析相结合，为教育改革提供有效的理论支撑和决策咨询。

三是加强统筹协调，推进学校综合改革。优化学校内部治理结构，加强各部门之间的协调，系统谋划人才培养模式、管理体制机制和教师队伍建设等方面的综合改革，不断提高人才培养质量和办学声誉；加强政策导向，鼓励教师更新教育观念，利用现代教育技术和教学手段，创新教育教学方法，改革传统的课堂教学模式，强化以学生实践创新能力为主线的教育教学综合改革。

　　四是加强试点跟踪，探索协同创新。明晰地方本科院校“转型”的内涵和应用型人才培养的规格，改革博士硕士学位授权审核制度，引导学校多样化探索应用型人才和学术型人才培养；以高考招生制度改革为切入点，推进基础教育和高等教育、中小学校和高等学校协同改革，协调推进教育系统内部和外部的配套改革，促进学生全面发展和学校办学水平提升。

　　(四)建设现代学校制度，依法治教、依法治校，推进教育可持续发展

　　抓住新修订的《教育法》、《高等教育法》颁布实施和修订《民办教育促进法》的契机，以建立现代教育治理体系和现代学校制度为目标，更新教育行政法治理念，调整行政管理方式，强调行政程序价值，对政府与学校之间的行政法律关系进行深层次的调适。

　　一是深入推进政府转变职能、简政放权。进一步理顺学校和政府的关系，加快落实“管办评”分离和管理重心下移，中央向地方放权，政府向学校放权、向教育学术社会团体转移职能。[6]当前，尤其要加快地方政府向地方高校放权的步伐，调动地方和学校的办学积极性，进一步释放教育活力。

　　二是加强政策研究，健全协调机制。建立教育行政绩效评估体系，在政府转变职能、简政放权、探索宏观管理路径和手段的过程中，打破不同管理部门之间的壁垒，克服部门本位倾向，加强联合调研论证，不断提高政策制定水平，从制度和机制上保证教育发展的协调性和延续性。

　　三是加快制定学校章程，建设现代学校制度。加快推进学校章程的制定和实施，改革教育评价制度，完善内外联动的质量保障机制和体系，引导学校面向社会依法办学，自主发展、自我约束。在学校改革政策设计等方面，加强统筹研究和顶层设计，不断完善教育治理体系，提高教育治理能力。

　　(五)优化教育改革环境，凝聚共识、形成合力，推进教育和谐发展

　　营造宽松和谐、公正透明的教育改革环境，是教育可持续发展的重要基础和条件。一是加强舆论引导。加强先进教育理念和改革成效的宣传，尽可能凝聚社会共识，让社会各界真正理解教育改革的目标；客观宣传教育改革的艰巨性和复杂性，让公众对教育发展有理性的认识，对教育改革有合理的期盼。二是推进信息公开。政府有关部门和学校要提高教育信息的透明度，切实推进政务公开和校务公开，建立教育信息发布和质量年报制度，保障公众知情权和社会监督权，营造教育综合改革的良好社会氛围，把握改革的主动权。

　　注释：

　　①本部分有关数据和事实源于《教育规划纲要》第三方中期评估系列报告。

　　参考文献：

　　[1]钟秉林.加强综合改革，平稳涉过教育改革“深水区”[J].教育研究，2013，(7).

　　[2]钟秉林.深化综合改革，应对高考招生制度改革新挑战[J].教育研究，2015，(3).

　　[3]钟秉林.积极稳妥地推进高等学校考试招生制度改革[J].高等教育研究，2012，(9).

　　[4]钟秉林.强化高校办学主体地位，促进内涵建设和质量提升[J].中国高等教育，2015，(18).

[5]程接力，钟秉林.我国大学与政府的法律关系：规范分析的范式[J].中国高教研究，2014，(10).

　　作者简介：钟秉林，北京师范大学教育学部教授，中国教育学会会长，国家教育咨询委员会委员，国务院学位委员会委员。北京100875

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